Moet er écht altijd een ecoloog het veld in trekken om vleermuizen op te sporen, voordat je een omgevingsvergunning verleent? Of kan hij ook zónder modder aan zijn laarzen aantonen dat je ruimtelijke besluit uitvoerbaar is?
Uit (zeer) recente uitspraken blijkt dat een kwalitatieve beoordeling — dus zonder quickscan — soms voldoende is om de uitvoerbaarheid van je ruimtelijke besluit te onderbouwen.
Reikwijdte omgevingsvergunning
“Hoe zit ’t met de vleermuisjes en huismusjes in dat pand?” Een prangende vraag die door de zittingszaal aan de Kneuterdijk wordt geslingerd. De vragensteller is een van de omwonenden van een pand in Eindhoven waar voormalige dak- en thuislozen een ‘thuis’ moeten krijgen. Het pand moet voor de huisvesting deels gesloopt en vervolgens verbouwd worden.
De aanvrager Stichting Springplank vraagt hiervoor netjes een omgevingsvergunning voor de sloop en een omgevingsvergunning voor het verbouwen en uitbreiden van het pand (in afwijking van het bestemmingsplan) aan.
Na veel wapengekletter in bezwaar en bij de rechtbank belandt de zaak inmiddels in Den Haag. De omwonenden verzoeken de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de vergunningen te schorsen.
Een van de beroepsgronden die van stal wordt gehaald, draait om de beschermde diertjes. De omwonenden stellen dat er nog een omgevingsvergunning ontbreekt, namelijk een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit. “Deze is niet aangevraagd, laat staan verleend!” Aldus een bezorgde buurtbewoner met een scherpe mening.
Maar de voorzieningenrechter ziet dit toch anders. Aangezien de ‘sloopvergunning’ was aangevraagd onder het nieuwe regime van de Omgevingswet, is de keuze van de aanvrager echter legitiem dat aanvragen voor een omgevingsvergunning voor meerdere activiteiten (zoals ‘slopen’ en een ‘flora- en fauna-activiteit’) afzonderlijk van elkaar worden ingediend. De aanhaakplicht[1] onder het Wabo-tijdperk is immers onder de Omgevingswet verleden tijd.[2] De flora- en fauna-activiteit valt daarmee buiten de reikwijdte van de sloopvergunning.[3]
Voor wat betreft de omgevingsvergunning voor bouwen en afwijken van het bestemmingsplan, merkt de voorzieningenrechter op dat de aanvraag nog vóór de Omgevingswet was ingediend.
Onder de Wabo konden de trajecten voor een omgevingsvergunning voor bouwen en afwijken van het bestemmingsplan en een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit afzonderlijk of gecoördineerd worden doorlopen. Dat was aan de aanvrager. Hier had de aanvrager gekozen voor afzonderlijke trajecten.[4]
Uitvoerbaarheidstoets
De omgevingsvergunning bouwen en afwijken van het bestemmingsplan mag echter niet worden verleend als het (voor B&W) vooraf duidelijk is dat het ‘wettelijke soortenbeschermingsregime’ de uitvoerbaarheid van het project in de weg staat.[5]
Wanneer het gaat om aanvragen voor een omgevingsvergunning voor bouwen en ‘afwijken van het omgevingsplan’ (BOPA) die onder het nieuwe regime van de Omgevingswet worden ingediend, dan wordt deze motiveringsplicht over de uitvoerbaarheid van de aangevraagde vergunning via de band van de ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ gespeeld.
B&W moeten dan aantonen waarom de flora- en fauna-activiteit (of de Natura 2000-activiteit) niet op voorhand de uitvoering van de aangevraagde vergunning onmogelijk maken. Dit betreft dus de uitvoerbaarheidstoets.[6]
Quickscan
Hoe B&W deze uitvoerbaarheidstoets moeten invullen? Dat hangt af van de aard van het project en de impact daarvan op de fysieke leefomgeving. Vaak gebeurt dit via een quickscan flora- en fauna.
De naam verraadt al het karakter van het onderzoek: het gaat om een snel (verkennend) onderzoek of er beschermde soorten in het gebied leven die door het project worden bedreigd. Als dat zo is, speelt de beschermde flora of fauna een grotere rol (middels nader onderzoek of ontheffing) bij de vraag of het project uiteindelijk uitvoerbaar blijft.
Natuurlijk hoort het ecologisch onderzoek niet plaats te vinden ná de bouw. Voor de ecologische gevolgen van het project telt het moment van vergunningverlening. Dus de situatie vóór de bouw. Dat vormt het logische moment voor de quickscan.[7]
Overigens, wanneer een quickscan in beroep niet met deskundig tegenonderzoek wordt bestreden, neemt de bestuursrechter de conclusie vaak over. En als die conclusie luidt dat er geen beschermde soorten aanwezig zijn, of dat deze geen gevaar lopen, dan staat het wettelijk regime de uitvoerbaarheid niet in de weg.
Kwalitatieve beoordeling
Toch vereist de uitvoerbaarheidstoets van ruimtelijke besluiten niet altijd een quickscan flora- en fauna. Soms volstaat namelijk een kwalitatieve beoordeling (zoals een vergelijking van de oude en nieuwe situatie). Dit was het geval in een ‘BOPA-zaak’ waarbij het college de effecten op soorten- en gebiedsbescherming beoordeelde zonder aanvullende onderzoeken.
Het project betrof graafwerkzaamheden voor de aanleg van nutsvoorzieningen en het tijdelijk plaatsen van een woonunit, twee opslagcontainers en een gebouwtje met een meterkast. Gelet op de kleinschaligheid van dit project en de 4,5 km afstand van het Natura 2000-gebied de Veluwe werd geen extra stikstofuitstoot verwacht. De voorzieningenrechter vond het ook niet aannemelijk dat een Natura 2000-vergunning nodig was. En als dat wél zo zou zijn, dan zou dat geen belemmering zijn voor de uitvoerbaarheid van de omgevingsvergunning.
Ook voor flora en fauna achtte het college verstoring onwaarschijnlijk, aangezien er geen kap of sloop nodig was. Daarnaast zouden alle bouwwerken op al bewerkte of verharde grond worden geplaatst. De voorzieningenrechter vond het daarom aannemelijk dat geen beschermde flora- en fauna in het geding zou komen en dat eventuele toestemming hiervoor de omgevingsvergunning niet in de weg staat.
Al met al kon de voorzieningenrechter zich vinden in de invulling van de uitvoerbaarheidstoets (in de ruimtelijke onderbouwing) met een kwalitatieve beoordeling van de aspecten gebiedsbescherming en soortenbescherming. Een quickscan was daarom nergens voor nodig.[8]
Overigens is deze mogelijkheid van een kwalitatieve beoordeling ook vorig jaar al een keer door ‘dezelfde’ voorzieningenrechter uitgesproken. In die ‘BOPA-zaak’ ging het om de tijdelijke opvang van enkele honderden asielzoekers in een Fletcher Hotel-Restaurant.
Ook voor deze omgevingsvergunning werd in de ruimtelijke onderbouwing het aspect stikstof kwalitatief beoordeeld. Hierbij werd de situatie van de noodopvanglocatie vergeleken met een volledig bezet regulier hotel. De conclusie was dat de opvang minder stikstofuitstoot veroorzaakt, onder meer door minder verkeer. De voorzieningenrechter oordeelde dat bij het bepalen van de bestaande situatie terecht is uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden.[9]
Enfin, zo zie je dat je met een doordachte, papieren invulling van de uitvoerbaarheidstoets voor soortenbescherming (maar dus ook voor gebiedsbescherming) een heel eind kan komen. Je hoeft niet altijd tot je enkels in de modder te staan om recht te doen aan deze toets.
Goede afzet op papier
De Stichting Springplank had bij haar ruimtelijke onderbouwing dus netjes een quickscan (en een tweetal aanvullende onderzoeken) aangeleverd, hetgeen door de voorzieningenrechter van de Afdeling als ‘prima huiswerk’ werd bestempeld. Daarmee was dus aangetoond dat de vleermuisjes en huismusjes de uitvoerbaarheid van de omgevingsvergunning niet in de weg stonden.
Maar de recente jurisprudentie (weliswaar nog van de voorzieningenrechter) geeft aan dat je in bepaalde zaken met een goede kwalitatieve beoordeling al sterk genoeg staat. Soms is een goede afzet op papier al de beste springplank.
Bronnen: de in de voetnoten genoemde recente jurisprudentie (inkt is nog nat).
[1] Artikel 2.2aa Besluit omgevingsrecht. Deze aanhaakplicht gold overigens niet wanneer voorafgaand voor de aanvraag voor de omgevingsvergunning voor het bouwen de natuurvergunning was aangevraagd.
[2] Vz. ABRvS 22 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2361, r.o. 11.1 en Vz. rechtbank Gelderland, 9 mei 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:3574, r.o. 12.
[3] In de uitspraak Vz. rechtbank Gelderland, 9 mei 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:3574 (r.o. 12) werd dit (uiteraard) ook uitgesproken wanneer het gaat om een BOPA.
[4] Aldus Vz. ABRvS 22 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2361, r.o. 11.2. In deze zaak was de aanvraag voor de flora- en fauna-activiteit inderdaad separaat aangevraagd. Alleen was deze aanvraag niet voorafgaand de aanvraag voor de omgevingsvergunning voor het bouwen en afwijken van het bestemmingsplan ingediend. Het niet-aanhaken van de natuurvergunning (dus het ontbreken van een verklaring van geen bedenkingen) was dus (eigenlijk) in strijd met artikel 2.2aa Besluit omgevingsrecht in verbinding met artikel 6.10a Besluit omgevingsrecht (zie o.a. ABRvS 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1258). Het oordeel van de voorzieningenrechter kan ik hier daarom moeilijk mee rijmen. Mocht dit alsnog in de bodemprocedure een discussie zijn, dan zal dit ‘onder de streep’ waarschijnlijk – gelet op de uitkomst van de quickscan – met een sisser aflopen.
[5] Vz. ABRvS 22 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2361, r.o. 11.2.
[6] Vz. rechtbank Gelderland, 9 mei 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:3574, r.o. 12.1.
[7] ABRvS 28 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2467, r.o. 6.1. Ondanks de verkeerde procedurele timing van het onderzoek, bleek uit dit onderzoek dat er geen concrete aanknopingspunten waren voor het oordeel dat de aanwezigheid van beschermde diersoorten in de situatie zonder de gebouwde loods (het gebouw in kwestie) op voorhand al aan de uitvoerbaarheid in de weg stond.
[8] Vz. rechtbank Gelderland, 9 mei 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:3574, r.o. 12.2 en 12.3.
[9] Vz. rechtbank Gelderland 11 april 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:2126, r.o. 17-17.2.