Afgelopen maand werd een burger teleurgesteld omdat hij erop vertrouwde dat een bestemmingsplan voor zijn droomhuis de eindstreep zou halen. “Ik had namelijk een bikkelharde toezegging van de gemeente!” Aldus de boze burger.
Nou ja, een nuancering: hij had een toezegging van B&W, alleen de gemeenteraad werkte niet mee. Hij zocht daarom rechtsbescherming bij onze hoogste bestuursrechter, maar het resultaat was nul. Volgens de Afdeling kun je het positieve principebesluit van B&W niet toerekenen aan de gemeenteraad.
Hoewel dit vaste oordeel van onze hoogste bestuursrechter begrijpelijk is (zeker juridisch), is dit vanuit het perspectief van een gewone burger vaak moeilijk te volgen. Een burger krijgt misschien maar één keer in zijn leven te maken met een planprocedure. Welk bestuursorgaan waarvoor bevoegd is, is niet iets waar hij nou dagelijks mee bezig is.
Daarom een pleidooi om het – natuurlijk met inachtneming van het oordeel van de rechter – ‘burgerperspectief’ bij planprocedures al in de voorfase hoog in het vaandel te houden… ook netjes volgens de uitgangspunten van de Omgevingswet.
Vaak genoemde oorzaken van het opgewekte vertrouwen
De (eerdergenoemde) burger wil graag een huisje bouwen in het buitengebied. Vereist is nog wel een wijziging van het bestemmingsplan. Hij spaart kosten noch moeite om dit voor elkaar te krijgen. Na zeer intensief overleg met alle betrokken disciplines in het gemeentehuis en de verantwoordelijke wethouder lijkt het erop dat de bouw van zijn droomhuisje doorgaat.
Het plan is weliswaar in strijd met de omgevingsvisie, maar B&W zijn toch positief en dit wordt dan ook in een principebesluit zwart op wit uitgesproken. Omdat er sprake is van een (zogenaamd) grex-bouwplan wordt er nog een anterieure overeenkomst gesloten. Eveneens getekend door het college. Verder heeft hij een ‘bouwrecht’ overeengekomen met de provincie, omdat hij elders een andere woning had gesloopt.
Ook is de gemeenteraad meegenomen in het proces. Het bouwplan en het ontwerp bestemmingsplan zijn meerdere keren aan de gemeenteraad voorgelegd. Geen reactie. Geen bedenkingen. Groen licht dus!
De gemeenteraad gaat contrair aan de toezegging van B&W
Het ontwerp bestemmingsplan wordt vervolgens in procedure gebracht. Het plan en de planprocedure is daarmee in een vergevorderd stadium. De gemeenteraad hoeft het bestemmingsplan alleen nog maar ‘af te tikken’. Dat gebeurt echter niet. Het bestemmingsplan wordt geweigerd.
De gemeenteraad wil gewoon vasthouden aan hun omgevingsvisie. Voor de raad is namelijk het behoud van het bestaande openbare panorama erg belangrijk. Dat het beoogde huisje dicht bij het stedelijk gebied ligt en de boel netjes landschappelijk wordt ingepast overtuigd de raad allerminst.
Waarom het beroep op het vertrouwensbeginsel naar de prullenbak gaat
De burger zoekt vervolgens rechtsbescherming bij onze hoogste bestuursrechter. Ook aan de Kneuterdijk in Den Haag krijgt hij echter nul op het rekest: “De bevoegdheid om een bestemmingsplan vast te stellen berust niet bij B&W, maar bij de gemeenteraad. Dat het college in een principebesluit positief was over het huisje, kun je niet aan de raad toerekenen. Zeker niet wanneer het bouwplan in strijd is met de door de gemeenteraad vastgestelde omgevingsvisie!
En de gemeenteraad is nooit betrokken geweest bij de door de burger met de provincie gesloten overeenkomst over het ‘recht’ om elders een woning te bouwen.
Dat geldt ook voor de anterieure overeenkomst. Ook daar is de raad nooit bij betrokken geweest. Bovendien stond in deze overeenkomst ‘slechts’ een inspanningsverplichting om het bestemmingsplan in procedure te brengen.
Maar bovenal: die anterieure overeenkomst kan natuurlijk nooit leiden tot een verplichting van de gemeenteraad om aan gronden bestemmingen te geven die niet in overeenstemming zijn met de wettelijke eis van een ‘goede ruimtelijke ordening’. Dat kun je ook afleiden uit de bepaling in de overeenkomst dat de publiekrechtelijke bevoegdheden van de gemeente (in het bijzonder die van de gemeenteraad) fier overeind blijven staan. Dit kan dus ook betekenen dat de raad weigert het bestemmingsplan vast te stellen.1
De gemeenteraad heeft de ruimtelijke aanvaardbaarheid ook nog niet eerder beoordeeld. Dat het plan in een vergevorderd stadium was toen het door de raad controversieel werd verklaard, doet niets af aan de ruimte die (de democratisch gekozen) gemeenteraad moet krijgen om een eigen belangenafweging te maken.2
Dat de raad kennis heeft kunnen nemen van de planvorming en elke reactie hieromtrent is uitgebleven, wil nog niet zeggen dat er sprake is van een toezegging.” Aldus de Afdeling.3
Kortom, de burger staat met lege handen. Veel tijd, geld en moeite gestoken in de planvorming, maar het gedroomde huisje kan hij vergeten.
En toch weegt dit volgens de Afdeling niet op tegen de belangen die in de omgevingsvisie worden beschreven, namelijk het beschermen van de openbare panorama. Ook speelt het gevaar van ongewenste precedentwerking een rol van betekenis. De nadelige gevolgen van de weigering van de vaststelling van het bestemmingsplan voor de burger zijn niet onevenredig in verhouding tot de doelen die daarmee gediend zijn.
Ook is het principebesluit bij al deze overwegingen betrokken.4 Dit alles heeft de gemeenteraad ook netjes in het weigeringsbesluit gemotiveerd. De weigering van het bestemmingsplan is daarom rechtmatig.
Waarom het verzoek om compensatie ook naar de prullenbak gaat
“Maar door het principebesluit, de anterieure overeenkomst, de constructieve samenwerking met ambtenaren en bestuurders én het gegeven dat het einde van de bestemmingsplanprocedure in zicht was, heeft de gemeente bij mij het vertrouwen gewekt dat het wel goed zou komen! Enig idee hoe hoog die onderzoekskosten van een ontwerpplan zijn? Die kosten moeten wel gecompenseerd worden!” Aldus de inmiddels hopeloze burger.
Helaas. De Afdeling verwijst dit verzoek voor compensatie van de kosten eveneens naar de prullenbak: “B&W hebben in het principebesluit uitgesproken dat zij in principe bereid zijn om van de omgevingsvisie af te wijken. Maar de gemeenteraad heeft klip en klaar gezegd dat de omgevingsvisie onverkort wordt toegepast en dat er daardoor geen ruimte is om van dit beleid af te wijken.
Het principebesluit geeft ook uitdrukkelijk aan dat er moet worden gezorgd voor een ‘goede ruimtelijke onderbouwing’ met alle toeters en bellen. Daarnaast maakt dit principebesluit het voorbehoud dat nieuwe regeltjes of andere omstandigheden tot een ander eindoordeel kunnen leiden.
Verder staat in de anterieure overeenkomst de clausule dat deze overeenkomst geen afbreuk doet aan de publiekrechtelijke bevoegdheden van de gemeenteraad. Zo’n overeenkomst kan immers nooit leiden tot een verplichting van de raad aan gronden een bestemming te geven die de raad niet in overeenstemming acht met een ‘goede ruimtelijke ordening’.
De definitieve beslissing over de vaststelling van het bestemmingsplan kan namelijk afhankelijk zijn van – onder meer – belangen van derden (geuit in zienswijzen). Het beoogde bestemmingsplan kan dan in een ander daglicht komen te staan dan bij het sluiten van de overeenkomst was ingeschat. Natuurlijk moet de raad het gegeven dat een overeenkomst is gesloten, wel in zijn overwegingen meenemen.5
En het principebesluit ‘vraagt’ wel om een ‘goede ruimtelijke onderbouwing’, maar het college heeft nooit allerlei (dure) onderzoeken van deze burger verlangd.”
Tussen haakjes: wanneer het college van een burger een ‘goede ruimtelijke onderbouwing’ verlangt, dan impliceert dat in de praktijk ook dat dit vrijwel altijd gepaard gaat met (soms dure) onderzoeken. Laat een burger de (vereiste) onderzoeken niet uitvoeren, dan zal het ontwerpplan niet ter inzage worden gelegd. Dus impliciet verlangt het college dan wel van een burger die dure onderzoeken. Maar goed.
Overigens kan zo’n schadevergoeding (of zoals je wil: compensatie van de kosten) wel gaan meespelen wanneer B&W een principebesluit nemen dat netjes past binnen de beleidskaders, maar toch door de raad wordt geweigerd.
Burgerperspectief & het vertrouwensbeginsel bij een vaststellingsbesluit van een bestemmingsplan botsen nog wel eens
Een burger moet er nou eenmaal op bedacht zijn dat de gemeenteraad altijd door andere planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen (al dan niet onder grote maatschappelijke druk) nieuw beleid kan vaststellen, waardoor het door de burger gewenste initiatief ineens niet meer past.
Ook in dat geval is de lijn van onze hoogste bestuursrechter duidelijk. Een toezegging van B&W (in welke vorm dan ook) kan niet aan de gemeenteraad worden toegerekend. De gemeenteraad is immers het bevoegde bestuursorgaan voor het vaststellen van een bestemmingsplan.
Om te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de ruimte van de democratisch gekozen gemeenteraad om een eigen belangenafweging te maken, kunnen B&W (en ook gemeenteambtenaren) de gemeenteraad alleen binden indien de raad daarmee instemt. Omdat over het algemeen principebesluiten (al dan niet gemandateerd) door B&W worden genomen, kan de toezegging in dit principebesluit niet worden toegerekend aan de raad.6
Kortom, de burger kan dan nog wel (onder meer) een positief principebesluit van het college op zak hebben, maar wanneer de gemeenteraad dit bestemmingsplan niet ziet zitten, dan gaat het ‘feest’ niet door (nog even los van de vraag of de onderzoekskosten van het ontwerpplan gecompenseerd moeten worden). Dit is te verklaren aan de hand van het driestappenplan bij een beroep over het vertrouwensbeginsel. Althans…
De Afdeling stelt zich sinds 2019 wat soepeler op wanneer het gaat om een beroep op het vertrouwensbeginsel.7 Hiervoor introduceerde de Afdeling een driestappenplan. Kort door de bocht komt dit stappenplan neer op de volgende stappen:
- Stap 1: is er sprake van een toezegging?
- Stap 2: kun je deze toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan toerekenen?
Als je beide vragen met ‘ja’ kan beantwoorden, is je beroep op het vertrouwensbeginsel geslaagd. Ga dan naar stap 3.
- Stap 3: dit gewekte vertrouwen wordt afgewogen tegen – bijvoorbeeld – belangen van derde-partijen of maatschappelijke belangen. Wanneer die belangen zwaarder wegen, dan hoeft het betrokken bestuursorgaan dat gerechtvaardigd vertrouwen niet te honoreren. In dat geval moet compensatie van de schade wel een rol gaan spelen.
Nu sneuvelt het beroep van de burger dus bij stap 2. De burger was weliswaar blij gemaakt met een principebesluit van B&W, maar hij komt bij de gemeenteraad van een koude kermis thuis bij het vaststellingsbesluit van zijn gewenste bestemmingsplan. De toezegging in het principebesluit door B&W is immers niet toe te rekenen aan de gemeenteraad.
Aan de ene kant een begrijpelijk standpunt. De Afdeling stelt de (soms ingewikkelde) bevoegdheidsverdelingen in ons omgevingsrecht voorop. Het zou de ‘grenzen van de trias politica’ overschrijden. De democratisch gekozen gemeenteraad moet immers wel de kans krijgen om een goed debat te voeren en alle betrokken belangen af te wegen. Een toezegging vooraf (van B&W of een gemeenteambtenaar) zou de democratische besluitvorming teniet doen.
Aan de andere kant was en is de Afdeling (sinds 2019) van mening dat er een verschuiving nodig is van het bestuurlijke naar het burgerperspectief.8 Wanneer er namelijk door een ambtenaar (op zijn werkgebied) of een wethouder (binnen zijn portefeuille) een toezegging wordt gedaan, dan mag die toezegging ook aan B&W worden toegerekend, wanneer de betrokkene op goede gronden mocht aannemen dat die ambtenaar of wethouder ook de opvattingen van B&W vertolkte. De Afdeling legt hiermee minder de nadruk op de precieze bevoegdheidsverdeling.
Maar dat geldt dus niet wanneer het gaat om de bevoegdheid van de gemeenteraad om een bestemmingsplan vast te stellen (of straks: een omgevingsplan vast te stellen of te wijzigen9).
Nu zet ik even mijn ‘juridische pet’ af. Vanuit het ‘burgerperspectief’ bekeken: een burger zal misschien één keer in zijn leven om een planologische medewerking vragen. Mag je dan van een burger verwachten dat hij begrijpt dat een toezegging van B&W nog niet betekent dat de gemeenteraad ook meewerkt aan een ruimtelijk plan?
Een burger zal zijn initiatief op het gemeentehuis bespreken met ambtenaren of wellicht een wethouder. Mogelijk nog een raadslid. Maar eigenlijk nooit de voltallige gemeenteraad. Dat is in de praktijk ook niet te doen (afgezien van een keer inspreken natuurlijk, maar doet de raad dat voor ieder initiatief?! Dacht ’t niet).
En wanneer de burger zwart op wit heeft dat B&W zijn initiatief prima vinden, dan gaat hij er vanuit dat dat feestje dus doorgaat. Enfin…
Tot slot (en ik zet mijn ‘juridische pet’ weer op): we leven in een rechtsstaat en daar dienen we natuurlijk het oordeel van de rechter te respecteren. Punt. Zo simpel is het.
Maar wellicht zou een college van burgemeester en wethouders (of namens hen, de betrokken ambtenaren) in de ‘voorfase’ van een ruimtelijk plan heel duidelijk moeten communiceren (niet alleen in clausules van een anterieure overeenkomst of ‘verkapt’ in een principebesluit), dat een toezegging van B&W nog niet betekent dat de gemeenteraad ook uiteindelijk ‘groen licht’ geeft. En wellicht gebeurt dit nu al natuurlijk. Maar goed. Kennelijk – gezien de jurisprudentie – gaat het nog wel eens mis.
En kijk ook naar de uitgangspunten van de Omgevingswet. Het omgevingsrecht wordt ‘duidelijk, voorspelbaar en gemakkelijk in het gebruik’. Aldus Den Haag. Als dat daadwerkelijk zo is, bekijk het vaststellen van bestemmingsplannen of – straks – het vaststellen of wijzigen van omgevingsplannen nog meer vanuit het burgerperspectief. Als onze hoogste bestuursrechter dat niet doet bij de (ruimtelijk-juridische) bevoegdheden van onze gemeenteraad, dan doen wij het maar. Hier is dus een rol weggelegd voor alle professionals in ons mooie vakgebied: het omgevingsrecht.
- ABRvS 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:580, r.o. 6.2.
- ABRvS 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:580, eveneens in r.o. 6.2.
- ABRvS 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:90, r.o. 3.2.1 en ABRvS 1 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1543, r.o. 5.2.
- ABRvS 17 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1942, r.o. 6.7.
- ABRvS 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1323, r.o. 5.1.
- ABRvS 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1639, r.o. 4.4.
- ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.
- ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, r.o. 11.3.
- Tenzij dit besluit aan B&W gedelegeerd wordt natuurlijk.
Bronnen:
- ABRvS 17 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1942;
- T. Groot, ‘Het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht’, TBR februari 2020/19;
- En uiteraard de jurisprudentie genoemd in de bovenstaande voetnoten.