Stel je de volgende situatie voor die tot vervelende discussies kan leiden tussen een vergunningverlener en een aanvrager:
Een aanvraag voor een omgevingsvergunning blijkt niet compleet te zijn. De vergunningverlener verzoekt (namens B&W) de aanvrager aanvullende stukken in te dienen, zodat ze de aanvraag goed kunnen beoordelen. De aanvrager dient daarna (gefaseerd) aanvullende stukken in. Vervolgens wacht de aanvrager op een besluit op zijn aanvraag. En de vergunningverlener wacht op alle aanvullende stukken die nodig zijn om een goed besluit te nemen op die aanvraag.
Geen denkbeeldige situatie. Een bron van ergernis in een vergunningenproces. Zeker bij aanvragen waarbij de benodigde gegevens beetje bij beetje worden aangevuld.
Zijn deze vervelende discussies dan te voorkomen? Nou ja, concreet benoemen welke stukken nog worden verwacht en helder aangeven wat dit betekent voor procedurele termijnen is in elk geval burgergericht en voorkomt frustraties over en weer.
Wanneer begint de procedurele klok na opschorting weer te lopen?
B&W kunnen een aanvraag voor een omgevingsvergunning alleen goed beoordelen wanneer zij over voldoende gegevens beschikken. Is dat niet zo, dan kun je van B&W niet vergen dat ze een besluit nemen op die aanvraag. In dat geval kunnen (niet verplicht dus!) B&W besluiten de aanvraag niet in behandeling te nemen.[1]
Dat kan echter niet zomaar. B&W moeten de aanvrager wel de kans geven om alsnog de benodigde (aanvullende) gegevens te verschaffen.[2] B&W geven hiervoor een termijn.
Op de dag dat zij de aanvrager uitnodigen om de aanvullende gegevens aan te leveren, wordt automatisch de termijn om een besluit te nemen op de aanvraag opgeschort.[3] Die opschorting duurt tot de dag dat de aanvraag is aangevuld óf de daarvoor gestelde termijn is verstreken.
Nu komt het in de praktijk nog wel eens voor, dat de aanvrager op het verzoek van B&W om een onvolledige aanvraag aan te vullen, de benodigde stukken over de schutting gooit zodra één van die stukken klaar zijn. Bijvoorbeeld eerst een onderzoek, dan weer een bouwtekening, etc. Dit vaak met het idee dat dit efficiënter is (het tegendeel is eerder waar).
Maar dan kan er discussie ontstaan wanneer de procedurele klok weer gaat lopen om een besluit te nemen. Onder het huidige wettelijke regime zie je dit nog wel eens gebeuren bij de vergunningen die een reguliere procedure doorlopen. Hierbij zijn de procedurele termijnen immers fataal en kan er dus een vergunning van rechtswege ontstaan.
Bij zo’n gefaseerde aanlevering van gegevens ontstaat dan vaak onduidelijkheid wanneer er volledig aan het verzoek om de aanvullende gegevens aan te leveren is voldaan.
Die onduidelijkheid begint dan al soms in de ‘uitnodiging’ om de aanvraag aan te vullen. Zeker wanneer in deze uitnodiging staat: ‘Ik verzoek u de aanvraag aan te vullen overeenkomstig de indieningsvereisten uit hoofdstuk 1 en 2 Regeling omgevingsrecht.’ Maar dit mag. De Afdeling vindt deze hele globale omschrijving prima. Dat dan niet direct alle benodigde gegevens worden ingediend, is dan echter niet raar. En dat terwijl er toch wel een minimale ‘inspanningsverplichting’ is voor B&W om concreet aan te geven welke stukken nu nog ontbreken.[4]
Enfin, feit is wel dat de procedurele termijn weer pas gaat lopen nadat de termijn voor het indienen van de aanvullende gegevens is verstreken óf de dag waarop de aanvraag compleet (!) is aangevuld.[5] Niet ‘onvolledig’ is aangevuld (zoals de appellant in deze zaak van mening was). Nee, compleet! Anders beschikken B&W nog steeds niet over alle gevraagde gegevens die (volgens dit college) nodig zijn om een besluit op de aanvraag te kunnen nemen.
Dit geldt zeker wanneer B&W in de uitnodiging om aanvullende gegevens te verstrekken aangeeft dat deze gegevens ‘compleet’ moeten zijn. Dat de aanvrager in de veronderstelling is dat hij alle aanvullende stukken heeft ingediend, doet hier niets aan af.
B&W kunnen er overigens voor kiezen dat ze – wanneer dat nodig is – nog een keer om aanvullende gegevens vragen (waardoor opnieuw de beslistermijn wordt opgeschort). De stukken die alsnog zijn ingediend kunnen immers nadere vragen oproepen.
Het is natuurlijk wel wenselijk dat alles zoveel mogelijk in één keer wordt opgevraagd. Alleen wanneer uit de aanvullende stukken nieuwe vragen rijzen, kun je een herhaald verzoek om aanvullende stukken in te dienen rechtvaardigen.
Vraag is wel of je dan daarna nog een besluit kan nemen om de aanvraag niet in behandeling te nemen, mocht het tweede verzoek om aanvullende gegevens nog geen complete aanvraag opleveren. Dit besluit moet immers binnen vier weken worden genomen nadat de aanvraag (volledig) is aangevuld óf de daarvoor geboden termijn ongebruikt is verstreken. Na het verstrijken van die termijn kunnen B&W niet meer beslissen om de aanvraag niet in behandeling te nemen.[6] B&W moeten dan kleur bekennen: weigeren of verlenen van de omgevingsvergunning.
Dit kan namelijk gebeuren wanneer de opschorting van de beslistermijn niet eindigt bij het tussentijds aanleveren van een deel van de gegevens, maar wel eindigt op het moment waarop de termijn voor het volledig aanleveren van gegevens verstrijkt.
Wat mag je van een dienstbare overheid verwachten?
Al met al is het meer dan wenselijk dat een vergunningverlener (namens B&W) duidelijk aangeeft wanneer de opschorting van de termijn is beëindigd. Ook om discussies over vergunningen van rechtswege te voorkomen. Het kan immers gebeuren dat de aanvrager het idee heeft dat hij alle aanvullende stukken heeft aangeleverd, terwijl de vergunningverlener nog steeds op een aantal stukken zit te wachten, de aanvraag daarom nog niet compleet is en dus van mening is dat er nog geen besluit genomen hoeft te worden. De beslistermijn is dan – in zijn of haar ogen – immers nog opgeschort.
Moet een vergunningverlener dan niet (in het kader van een dienstbare overheid) aangeven dat de ingediende aanvullende stukken nog steeds niet voldoende zijn, welke stukken er nog ontbreken en dat om die reden de termijn voor het indienen van de overige gegevens nog steeds doorloopt? Dan weet de aanvrager ook waar hij aan toe is. Natuurlijk kan de termijn voor het indienen van de nog ontbrekende gegevens nog een keer verlengd worden. Of B&W besluiten om de aanvraag dan niet in behandeling te nemen. Dan kan natuurlijk ook. Voor de aanvrager niet fijn natuurlijk, maar wel duidelijk.
Bron: ABRvS 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3150, TBR 2023/5, m.nt. B. Rademaker
[1] Naast het verlenen of weigeren van de omgevingsvergunning, is dit één van de drie mogelijke reacties op een aanvraag.
[2] Artikel 4:5 Algemene wet bestuursrecht.
[3] Artikel 4:15 Algemene wet bestuursrecht.
[4] Artikel 4.4 Besluit omgevingsrecht: ‘…voor zover dat naar het oordeel van het bevoegd gezag nodig is voor het nemen van een beslissing op de aanvraag, verstrekt de aanvrager bij de aanvraag de bij ministeriële regeling (Regeling omgevingsrecht) aangewezen gegevens en bescheiden ten aanzien van de activiteiten binnen het project waarop de aanvraag betrekking heeft.’
[5] Artikel 4:15 Algemene wet bestuursrecht.
[6] ABRvS 22 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2013:CA0680, r.o. 2 en 3.